1938年11月底，国民政府军事委员会在湖南南岳召开军事会议。会上，蒋介石明确提出：“政治重于军事，游击战重于正规战。” 并要求：全国部队三分之一兵力配备在游击区域——在敌军的后方打游击；三分之一布置在前方，对敌抗战；三分之一到后方整训。此外，还在敌后专门设立了冀察、鲁苏两个游击战区。1939年1月7日，蒋介石指示国军各战区军事长官：“应以一部增强被敌占领地区内力量，积极展开广大游击战，以牵制消耗敌人”，且按战区具体状况逐一指示方针，如：“第九战区应以有力一部向武汉及沿江各要点游击，并保持九宫山游击根据地，不断袭敌后方”，等等。
为了尽快办成此事，国民党政府向应邀参加会议的周恩来、叶剑英陈词，并向中共中央打电报，请求派干部到训练班担任教官。中共中央讨论了这个问题，认为是有利于团结抗战的措施，决定派人去。毛泽东说：“去吧，去讲我们的一篇道理。”于是，经中共中央研究决定，组成了一个三十多人的班子，对外称“中国共产党代表团”，即赴南岳。代表团由叶剑英担任团长（后为李涛），教官有李涛、边章五、吴奚如、薛子正等。李涛在干部训练班任政治教官，教授毛泽东的《论持久战》、中国共产党的抗日主张及如何做群众工作等课程。
1939年1月24日，国民政府成立南岳游击干部训练班，蒋介石亲自担任主任，白崇禧、陈诚担任副主任。学员来自各战区部队营长以上军官和高级司令部的中级参谋人员，结业后回原部队办班训练连、排长等基层军事骨干，编组游击队，到敌人的侧面和后方去开展游击战争。由于共产党是公认的游击战专家，所以训练班专门邀请共产党员来讲解游击战术。当时，叶剑英担任了训练班的副教育长，带领共产党干部30多人参加筹建和教学工作，编写教材、备课、试讲。
在蒋介石对“游击战”的重视之下，国民党部队建立了一些敌后抗日根据地，但战绩却十分糟糕
在蒋介石对“游击战”的重视之下，最高峰时，敌后战场的国民党部队达到了近60个师，再加上大量地方武装，兵力接近100万。据不完全统计，国民党军在敌后战场的主要抗日根据地包括：太行山东南部根据地，中条山根据地，吕梁山根据地，五台山根据地，恒山根据地，鲁东南与沂蒙山、日照山根据地，大别山根据地，浙西根据地，皖东、皖北和鄂东根据地，海南根据地等。
